La questione dei Trattati
di Umberto Baldocchi
Politicainsieme.com, 13 gennaio 2024. I cittadini italiani sono abituati – o erano abituati- a campagne elettorali in cui si ascoltavano i comizi dei leader e dei candidati. Alla TV potevamo assistere a “tribune politiche” forse un po’ noiose, ma in cui ogni candidato esprimeva con la massima chiarezza la propria posizione, in genere senza polemizzare continuamente con i competitori. Ed avevamo quel sistema proporzionale che, a detta dei politici di oggi, impone sempre e comunque la conflittualità. Oggi nella società dello “spettacolo” che è l’opposto di quella del “dialogo”- e nel tanto efficace bipolarismo assistiamo a monologhi teatrali, pieni di furore e di accuse alla parte avversa, che dicono poco di ciò che si persegue, ma riescono a condizionare molto, con le insinuazioni, le deformazioni polemiche, le accuse personalizzate verso l’avversario.
Ciò che di solito resta completamente fuori dalla discussione pubblica sono i contenuti concreti che attengono alla vita pubblica e privata di ciascuno di noi. Quante parole si sono spese su un irresponsabile colpo di pistola maldestro sparato alla Mezzanotte di Capodanno- che fortunatamente ha fatto solo un ferito- e quante parole sono state spese per chiarire cosa può significare per gli Italiani e per gli Europei il nuovo Patto di stabilità e crescita che condizionerà le nostre economie per un decennio?
C’ è l’alta probabilità che le ormai vicine elezioni europee si risolvano in un confronto- sondaggio elettorale ad uso interno sul peso delle forze politiche italiane per ridistribuire i poteri entro il governo. Elezioni di “secondo ordine ” come sono state definite le elezioni europee, o “elezioni di medio-termine” ad uso interno.
Certamente i candidati in campagna elettorale parleranno anche di Europa. Ma non è difficile prevedere in che modo lo faranno. Ci saranno due posizioni. Una parte dirà di volere un’ Italia più forte in Europa, una Italia che sappia contare di più, “battere i pugni sul tavolo” o dimostrare che la “pacchia è finita” ( finita per chi, però? ). E magari vorrà anche una Europa più forte, una “fortezza-Europa”, ovviamente solo contro i nemici esterni, contro il pericolo russo e contro il “pericolo” migranti. Tanto per poter dire di essere “europeista”, anzi “più europeista” degli altri, magari anche a 360 gradi. L’altra parte dirà invece che è necessaria più Europa, o una Europa più forte e più in grado di decidere rapidamente, per imporre norme e regole “virtuose” ai nostri politici riottosi e inaffidabili. Questa parte dirà di sostenere le vere posizioni “europeiste” contro i “sovranisti”, usando magari linguaggio e retorica federalista. L’ Europa per costoro però altro non è che il “podestà straniero” che finalmente riporta un po’ di ordine nella nostra comunità nazionale disastrata. E che promuove attraverso una “costituzione” che non c’è, ma si finge che ci sia, diritti per tutti, anche per i migranti, non è chiaro come; le disfunzioni sarebbero tutte e solo italiane, le istituzioni funzionanti solo quelle europee.
In realtà, ognuna delle due parti “usa” l’ Europa per fini diversi. L’ “europeismo” è solo una strategia, non un fine per l’uno e per l’altro. Nessuno dei due è “europeista” in senso coerente.
Il vero problema con cui si dovrebbe confrontare un candidato all’ Europarlamento è quindi un altro: quale Europa per il futuro, quali finalità comuni, quali trattati. Sì, quali trattati, perché l’integrazione europea è cresciuta, come sa chi l’ha un po’ studiata, attraverso una graduale, progressiva e concordata costruzione delle istituzioni comuni. Almeno dal 1948 al 2007. Poi le cose sono cambiate. In peggio.
Eccessivo chiedere ai candidati come vorranno cambiare i Trattati? Niente affatto. Che le regole politiche debbano cambiare lo riconoscono senza problemi coloro che hanno una esperienza reale dell’ Europa. Mario Draghi, ad esempio, si è così espresso nella 15th Annual Martin Feldstein Lecture tenuta l’ 11 luglio 2023 all’ Università di Cambridge (Massachussets):
“Una delle possibilità è procedere- come si è fatto sinora- con l’integrazione tecnocratica, “funzionalista”, operando cambiamenti a prima vista tecnici e aspettando che ne derivino cambiamenti politici. Quest’approccio ha avuto successo da ultimo con l’euro ed ha in definitiva anche rafforzato l’ UE, ma i costi sono stati elevati e i progressi lenti. L’altra possibilità è quella di procedere con un vero e proprio processo politico , in cui l’obiettivo definitivo è esplicitato sin dall’inizio ed è sostenuto dai votanti nella forma di un cambiamento del trattato UE”.
Se osserviamo i lavori recenti dell’ Europarlamento- ma quale canale televisivo o mediatico ne parla?- ed in effetti siamo di fronte alla più ampia proposta di riforma avanzata, dal cosiddetto Progetto Spinelli del 1984 ad oggi. Dopo il Trattato di Lisbona del 2007 il processo di costruzione istituzionale europeo, sempre operativo anche tra un Trattato e l’altro , si era “congelato” e le crisi più drammatiche sono sempre state affrontate, prescindendo dai trattati, o lavorando a livello intergovernativo ( così si è fatto con la crisi greca e la crisi dei debiti pubblici dell’ Eurozona nel 2009- 2011 al tempo della cd. austerità ) oppure derogando, con interventi interpretativi della Commissione, dalla normativa dei trattati ( è il caso della crisi del Covid-19 e di quella della guerra di Ucraina). Oggi però il problema di una revisione dei trattati, sempre rinviata, pare paradossalmente inevitabile e al contempo difficilissima, per il contesto in cui si collocherebbe. Sarà però inevitabile per il nuovo Europarlamento.
Ma senza dubbio la prospettiva di un nuovo allargamento ad est e poi nei Balcani renderebbe estremamente difficile far funzionare l’ UE con le regole attuali: basta riflettere un attimo al peso squilibrante e destabilizzante che potrebbe derivare per le regole finanziarie e per il bilancio comune dall’inclusione in UE dell’ Ucraina, che sarebbe lo Stato territorialmente più vasto della nuova Unione.
Torna a riproporsi, come in altri passaggi epocali, il difficilissimo- ma sempre rimosso- problema della combinazione di allargamento ed approfondimento delle istituzioni UE, sulla cui complementarità necessaria, inutilmente, aveva a suo tempo richiamato l’attenzione Jacques Delors. Una vera quadratura del cerchio oggi in cui- di fronte alle tantissime “emergenze ordinarie” a fare le spese non potrebbe essere altro che la prospettiva dell’ approfondimento.
D’altra parte, c’è anche la necessità di fare spazio alle richieste avanzate dai cittadini europei nella Conferenza sul “futuro dell’ Europa”, tenutasi tra il 2021 e il 2022, i cui risultati sono stati sintetizzati da una pubblicazione ufficiale in quarantanove raccomandazioni. Si tratta di raccomandazioni che avanzano soprattutto la richiesta di innovazioni nelle politiche ambientali, economiche, ecologiche, sociali, culturali e civili, innovazioni realizzabili a trattati invariati, ma in alcuni casi, non secondari, con radicali modifiche comportanti significativi mutamenti dei trattati stessi.
Di queste necessità e urgenze sembra aver preso atto l’ Europarlamento, al cui interno la Commissione Affari Costituzionali (AFCO) del Parlamento europeo ha adottato il 25 ottobre, con una maggioranza di 19 voti favorevoli dei cinque gruppi che avevano espresso il Comitato di relatori (PPE, S&D, Liberali, Verdi e Sinistra), sei contrari dei parlamentari dei gruppi ECR, Conservatori e Riformisti europei (a cui appartiene Fratelli d’Italia) e ID, Identità e democrazia (a cui appartiene la Lega) ed una astensione, il progetto di rapporto per la revisione del Trattato di Lisbona (TUE e TFUE).
Il Rapporto così adottato il “ Report on proposals of the European Parliament for the amendment of the Treaties (2022/2051(INL)), presentato il 7 novembre e sottoposto alla complicata e tortuosa procedura dell’ art. 48 del Trattato europeo è stato sì adottato ma, in modo sorprendente, con una risicatissima maggioranza semplice ( 291 a favore 274 contrari , con 44 astenuti e ben 93 assenti )approssimativamente approvato solo dal 40% dell’ Europarlamento. Dei gruppi che si erano pronunciati a favore in Commissione, Socialisti e Democratici, Popolari, Verdi, liberal di Renew Europe, Sinistra , solo i Socialisti e Democratici, i Verdi e i liberal hanno confermato il voto positivo, mentre gli altri due partiti si sono spaccati, tra i popolari, il gruppo parlamentare più consistente, ha prevalso ampiamente il no e così anche nella sinistra , mentre i gruppi di opposizione, Conservatore e Riformisti ( gruppo cui aderisce Fratelli d’ Italia), Identità e democrazia ( gruppo cui aderisce la Lega) hanno ovviamente confermato il loro no.
Ciò che è emerso è evidentemente un dissenso di fondo, spesso inconfessato, sulle modalità e sulle finalità effettive della riforma, un dissenso che rafforza il blocco delle Destre che si oppongono apertamente alla revisione dei trattati per via parlamentare e convenzionale, evidentemente optando per la conservazione dei trattati o per la via intergovernativa, che consente comunque di rimandare al dopo elezioni ogni impegnativa proposta e permette di “non scoprire le carte”.
Ovviamente senza alcuna proclamata volontà di dare spazio a vera rappresentanza dei cittadini e a procedure più democratiche. Un superamento del “deficit democratico” non è alle viste, sembra più produttivo lottare per la prospettiva di una Europa forte, in grado di “difendere” la pace e i suoi confini e di realizzare la transizione ecologica. E non bisogna negarlo vi è addirittura la tentazione – del resto manifestata apertamente- di evitare una modifica per via parlamentare e convenzionale per una modifica da concordare e realizzare inserendola nei nuovi trattati di adesione dei nuovi Stati. Una soluzione sicuramente comoda per i governi e cioè per i governi europei più forti. Non certo per i cittadini europei.
Ma quali sono le linee del cambiamento proposto nel documento dagli Europarlamentari? Quale Europa qui si delinea per il futuro ? Senza entrare in una analisi approfondita del senso complessivo delle tematiche dei 267 emendamenti concordati ( SIC!) si può dire che le linee di fondo del cambiamento mirano in teoria, se ci atteniamo al comunicato stampa emesso dall’ Europarlamento il 25 ottobre 2023, ad alcuni obiettivi essenziali quali possono essere rafforzare le capacità di azione dell’ UE attraverso una modifica del sistema legislativo dell’ UE , reso più efficace e più bicamerale, attribuire la capacità di dar voce ai cittadini europei, aumentare le competenze politiche dell’ Unione e introdurre un meccanismo di referendum europeo.
Più democrazia dunque? Se si vanno ad osservare I singoli numerosissimi emendamenti evidentemente frutto di un complicato compromesso derivante probabilmente da scambio tra le parti più che da una sintesi volta a conciliare organicamente le diversità, si scopre agevolmente che il progetto contiene spunti che vanno in direzioni diverse non sempre congruenti tra loro, come si notano macroscopiche carenze e talvolta “fughe in avanti”. Prova evidente della necessità di una vera Convenzione e, prima ancora,di un preliminare confronto coi veri “constituent” europei, coi cittadini. Che tutti i partiti sono ben lontani dal perseguire.
Solo alcuni esempi, spigolando tra le righe degli emendamenti proposti.
C’è innanzitutto un cambiamento nominalistico. La Commissione non si chiama più Commissione, ma Esecutivo come si precisa nell’emendamento 43 ( modifica art.17.1 del TUE) ed in tutti i seguenti passaggi ad essa riferiti , si moltiplica poi il numero delle votazioni/decisioni da assumere a maggioranza qualificata, non più all’unanimità, entro il Consiglio dell’ Unione ed entro il Consiglio europeo, infine, con gli emendamenti 231 e 232, si attribuisce un effettivo potere di iniziativa legislativa all’Europarlamento. In pratica nella procedura legislativa ordinaria, la proposta fatta a maggioranza assoluta dall’ Europarlamento non è più una proposta che può realizzarsi solo se recepita dalla Commissione, ma una proposta effettiva che viene sottoposta al Consiglio dell’ Unione , mentre la Commissione è semplicemente informata, ovviamente affrontando poi tale proposta le incognite del tortuoso percorso dell’art. 294. Certo è un passo in avanti, se pure decisamente timido.
Si conferisce poi all’Europarlamento, con un emendamento che collega il diritto di iniziativa legislativa all’iniziativa dei cittadini europei ex art, 11, comma 4, la possibilità di trasformare in atto legislativo- al pari di quanto può fare la Commissione- una iniziativa dei cittadini europei. Una possibilità certo molto limitata – per le condizioni difficili da realizzare- un milione di firme, un numero significativo di Stati ecc– ma significativa. Peraltro, a questo si aggiunge la possibilità di un referendum europeo che può esser proposto dall’ Europarlamento al Consiglio Europeo che può a maggioranza accettarlo. Poteri legislativi dunque modesti e vincolati, anche se innovativi. Primi limitatissimi passi , sembra, verso una vera iniziativa parlamentare.
Il quadro va però ampliato con altri importanti aspetti innovativi. Suscitano decisamente maggiori perplessità le novità introdotte entro le Disposizioni sulla politica di sicurezza e di difesa comune ed in particolare nell’art. 42 del TUE. Con l’emendamento 59 si estendono notevolmente gli ambiti della politica estera e di sicurezza comune, includendovi anche la capacità dell’ Unione “di difendere gli Stati Membri contro le minacce” e si precisa che tale politica di difesa e di sicurezza “dovrà essere finanziata dall’ Unione attraverso un bilancio dedicato rispetto al quale l’ Euro-parlamento è co-legislatore ed esercita il controllo”. Si tratta di passaggi estremamente impegnativi che difficilmente possono essere oggetto di accordi intergovernativi efficaci o di contrattazioni, ma che richiedono la trasparenza e il dibattito che si può realizzare solo in una vera Convenzione. Basti pensare solo al delicatissimo tema di quale dovrebbe essere la fonte di finanziamento ordinaria del bilancio militare comune ( fonti fiscali, eurobond o altro) quali regole dovrebbero valere per questo bilancio nell’ eurozona e quali fuori dell’ eurozona, quali compatibilità tra investimenti militari e vincoli finanziari e via dicendo. Tema tanto più delicato in quanto il vecchio art. 222 sulla clausola di solidarietà in cui i riferimenti alla solidarietà interstatale sono limitati a calamità naturali, attacchi terroristici e calamità naturali provocate dall’uomo, dovrebbe esser sostituito da un nuovo testo ( emendamento n. 204) che introduce, evidentemente in riferimento soprattutto ad “altro” dalle calamità naturali ed umane o dal terrorismo, dei poteri straordinari di emergenza conferiti alla Commissione dall’ Europarlamento e dal Consiglio. Dove è facilmente ipotizzabile il riferimento ad una guerra convenzionale, mai esplicitamente citata.
Si tratta ovviamente di modifiche possibili, ma solo se in raccordo chiaro e in totale compatibilità tra queste prospettive e l’impegno dell’ art, 3 comma 1 del TUE a favore di una promozione della pace, e non ad una semplice “difesa” della pace.
Altri aspetti, infine, che concernono la democrazia effettiva dell’ UE restano decisamente scoperti. Nessun riferimento per esempio all’annoso problema, sempre by-passato, della “procedura elettorale uniforme” per le elezioni europee.
La posizione assunta dalla Conferenza sul futuro dell’ Europa, con la proposta n. 38 punto 3, sulla possibilità di “liste transnazionali” evidentemente da eleggere in apposite circoscrizioni transnazionali per arrivare a superare l’elezione europea come somma di ventisette elezioni nazionali, non è stata presa neppure lontanamente in considerazione. Gli “europarlamentari” attuali non sembrano sensibili alla europeizzazione delle elezioni.
Le elezioni europee del 2024 non sono poi molto lontane. Ma è evidente che queste tematiche centrali non possono più esser considerate polvere da mettere sotto i tappeti.
Sul tema dei Trattati i candidati al Parlamento dovrebbero essere educatamente ma rigorosamente interrogati dai cittadini. Questo sarebbe un modo di realizzare davvero una vera e seria partecipazione, in grado di combattere l’astensionismo crescente che ha caratterizzato questo appuntamento europeo.
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COMPLIMENTI, FINALMENTE DELLE PAROLE CHIARE